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中央《决定》、省上《意见》及市委市政府《实施意见》解读
作者:市供销社    文章来源:市供销社    点击数:1307    更新时间:2017/7/20

一、历史方位

  (一)合作社诞生及国际合作社联盟

合作社是工业文明的产物。随着工业生产致分工细化,各种个体生产、消费者通过不同方式联合起来,共同应对市场竞争,这是合作社产生的历史根源。1844年,英国工业革命时期,大量农民失去土地进城务工,曼彻斯特附近罗虚代尔镇13个工人,以入社退社自由、管理充分民主、按社员交易额分配盈余等原则,每人出一英镑股金统一采购面包等生活必需品,组建起世界上第一个合作社——罗虚代尔公平先锋社。此后,合作社作为劳动群众自发的经济组织和社会团体,在组织群众的同时也接受政府的宣传、教育和引导,成为政府与劳动者联结的桥梁纽带,被各国政府和群众广泛接受并得到快速发展,罗虚代尔公平先锋社“入社退社自由、管理充分民主、按社员交易额分配盈余”的原则,也成为全球公认的合作社原则。1895年国际合作社联盟(ICA)在伦敦成立,目前,联盟拥有125个国家235个涉及农业、消费、银行、信贷、保险、工业、能源、储运、渔业、住房、旅游等行业的全国(地区)性成员组织,社员人数超7.5亿,总部设在日内瓦,内设负责不同领域合作社的专业机构14个,是联合国经社理事会享有第一咨询地位的41个机构之一,中华全国供销合作总社于19852月加入该联盟,在欧盟各国有社员1400多万,社员的55%生产资料和60%产品由合作社供应和销售,日本农协为农、渔民销售95%的大米和90%的水产品,美国合作社遍布各行各业,受惠人口超1.2亿,数百万社员居住着合作社公寓,仅供销合作社每天向市场提供近的食品和日用品就超两亿美元。而且,随着社会进步和科技发展,尤其是互联网广泛应用带来的日益激烈的全球化市场竞争,合作社显出更强大的生命力,其地位和作用更加突出,发展空间更加广阔,形式更加灵活多样,如目前流行的网上团购、众筹、众创,都是不同的合作社形式,只不过在坚持基本原则基础上更具即时性、灵活性和跨地域、超空间的特征。

(二)中国供销合作社发展简况

上世纪二十年代合作社传入中国。中国共产党创建初就高度重视合作社事业,19227月中共二大《关于工会运动与共产党的决议案》的《附加决议案》指出:“工人消费合作社是工人利益的自卫组织,共产党需注意和活动此组织”,据此,中共湘区委员会在安源路矿工人运动中组建了“安源路矿工人消费合作社”。毛泽东《湖南农民运动考察报告》中把合作社运动作为“14件大事”之一作了详细描述,认为“合作社,特别是消费、贩卖、信用三种合作社,确是农民所需要的”,“有适当的指导,合作社运动可以随农会的发展而发展到各地”。第二次国内革命战争时期,中央苏区发展消费合作社达417个,瑞金成立了中央苏区消费合作总社。中央红军长征到陕北后,于193612月在延安沟门成立南区合作社,毛泽东多次视察指导并亲自总结推广经验,认为“南区合作社式的道路,就是边区合作社事业的道路;发展南区合作社式的合作运动,就是发展边区人民经济的重要工作之一”194212月毛泽东在陕甘宁边区高级干部会议上做的《财政问题与经济问题》报告)194310月,毛泽东在陕甘宁边区发展生产会议上作了《论合作社》专题讲话,认为:“建设在以个体经济为基础(不破坏个体的私有财产基础)的劳动互助组织,即农民的农业生产合作社,就是非常需要了,只有这样,生产力才可以大大提高。这办法,可行之于各抗日根据地,将来可以行之于全国,这在中国经济史上是要大书特书的。这样的改革,生产工具根本没有变化,生产的成果也不是归公而是归私的,但人与人的生产关系变化了,这就是生产制度上的革命。这是第二个革命”。

新中国成立前夕,具有临时宪法性质的《共同纲领》就确定:合作社经济为半社会主义性质的经济,为整个人民经济的一个重要组成部分。人民政府应扶助其发展,并给以优待。新中国刚成立,就于194911月成立合作事业管理局,19507月召开全国合作社工作者第一届代表会议,通过了《中华人民共和国合作社法(草案)》、《中华全国合作社联合总社章程(草案)》,成立中华全国合作社联合总社,统一领导和管理供销、消费、信用、生产、渔业和手工业合作社。19515月信用合作社划归人民银行领导,1954年城市消费合作社划归国营商业领导,单独成立手工业合作社联合社,中华全国合作社联合总社更名为中华全国供销合作社总社。是时,农村供销合作社已有社员1.5 亿,超农户总数90%,已经形成上下连接、纵横交错的全国性流通网络,成为农村商品流通的主渠道,联结城乡、联系工农、沟通政府与农民的桥梁纽带,为恢复国民经济、稳定物价、保障供给、促进农业农村经济发展发挥了重要作用。

1956年,由于国有商业不能进农村,供销合作社销售是其几倍,便有了商、供合并意图,1958年,全国供销合作总社同城市服务部合并,改称第二商业部,挂第二商业部和全国供销合作总社两个牌子,县以上供销合作社相继与同级商业部门合并,由集体所有转为全民所有,致供销合作社200多亿元积累转为国有资金(全国供销总社1965年向国务院《关于改革供销合作社财务管理体制的报告》),损失惨重。

19625月,中共中央、国务院发出《关于供销合作社几个问题的通知》,恢复全国供销合作总社,7月同商业部分开办公。1970年又把商业部、粮食部、全国供销合作总社、国家工商管理局合并组成商业部,直到1975年,周恩来病重住院期间指示:中国农村大,农民多,农民问题是我党始终要注意的问题,我们过去犯错误,在农民问题上比较多,要加强农村商业工作,恢复供销合作社。是年2月,全国供销合作总社再次恢复,并由群团组织列入政府序列,县以上社为全民所有,基层社为集体所有。

1982年机构改革,全国供销合作总社又并入商业部,保留总社牌子及省以下社为独立组织系统。同年,根据中央批转《全国农村工作会议纪要》精神,开始“三性”改革,即恢复并加强供销社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性。1984年,根据田纪云副总理指示,开始“两改、五突破、六发展”改革,即:以“全民”改“集体”、“官办”改“民办”为核心,突破劳动制度、突破农民入股限制、突破原来的经营范围和服务领域、突破商品购销价格,将财务统收统支改为独立核算、自负盈亏、基金调剂,将干部任命制为选举制,将职工统包统配改为合同和劳动分红制,打破经营和服务领域上的地域和商品分工限制,实行购销结合、综合经营,完成农副产品收购任务后全部实行企业自主、随行就市的议购议销,还企业定价权。同时大力发展为商品生产的系列化服务、横向经济联合、农副产品加工业、多种经营方式、农村商业网点、教育和科技事业。

上述改革适应了当时改革开放形势,促进了供销合作社发展,但在此后计划经济向市场经济转轨中,一些地方仅把供销合作社作为商贸流通的补充,以租赁承包、租瓤卖壳等探索商业改革,各级供销社尤其基层社又在利益驱动下迷失为农服务宗旨和方向,以致组织瘫痪、资产流失、网点散落。直到19952月党中央、国务院作出《关于深化供销合作社改革的决定》(中发〔19955号),提出:“农业和农村是供销合作社生存和发展的基础,供销合作社是繁荣农村经济的重要力量。重视、加强供销合作社,农业、农村、农民就得利受益;忽视、削弱供销合作社,农业、农村、农民就受到损害。从这个意义上说,供销合作社的问题实质上就是农业、农村、农民问题”,要求“把供销合作社真正办成农民的合作经济组织”,才真正明确改革发展方向,迎来供销合作社发展新阶段。但历经20多年改革发展,供销合作社虽从困境中一步步走出,却依然存在与农民合作关系不紧密、综合服务实力不强、层级联系松散、体制机制不顺、为农服务功能未有效发挥等问题,与农民生产生活和农业现代化需求都还有很大差距和不足,为此,以习近平为核心的党中央把供销合作社综合改革纳入全面深化改革的大局,作出《关于深化供销合作社综合改革的决定》,为破解体制机制障碍、增强服务能力、更好发挥为农服务功能作出顶层设计。

  二、中央《决定》解读

(一)出台背景

  2012年党的十八大作出全面深化改革部署,20135月全国供销总社着手深化改革调研,1012日,汪洋副总理主持会议专题研究供销社深化改革问题,要求中央农办会同供销总社等部门,深入总结经验,组织起草深化改革指导性文件。2014724日国务院举办纪念全国供销总社成立60年活动,习总书记作出重要指示:“在新的历史条件下,要继续办好供销合作社,发挥其独特优势和重要作用。各级党委和政府要关心和支持供销合作社改革发展,供销合作社要全面深化改革,加快建成适应社会主义市场经济需要、适应城乡发展一体化需要、适应中国特色农业现代化需要的组织体系和服务机制,努力成为服务农民生产生活的生力军和综合平台,谱写发展农业、富裕农民、繁荣城乡的新篇章,为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献”,李克强总理作出重要批示,指出:供销合作社历史悠久,网点广布,新的历史条件下仍具有为农服务的深厚基础和独特优势。希望供销合作社在建设现代农业、发展农村现代流通、服务农民生产生活中发挥更大作用。汪洋副总理发表重要讲话,强调:各级党委和政府要认真落实习近平总书记和李克强总理重要指示和批示精神,站在加快推进中国特色农业现代化、巩固党在农村执政基础的战略高度,把供销合作社改革纳入全面深化改革总体部署,树立重视供销合作社就是重视农业、扶持供销合作社就是扶持农民的理念,切实加强对供销合作社的领导,把供销合作社作为党和政府在农村工作中的一个重要抓手很好用起来。此后,总书记和总理又分别听取供销社工作汇报,总书记听取汇报后强调:“供销合作社不管怎么改,为农服务的方向不能动摇,各项改革都要奔着为农服务而去,始终做到为农、务农、姓农。”总书记和总理的重要指示批示,汪洋副总理的重要讲话,为起草《决定》提供了根本遵循。

为起草《决定》,中央农办、国家发改委、财政部和供销总社牵头,分4组赴8个省区16个地市14个县调研,初稿《决定》形成后,汪洋副总理两次召开会议听取汇报、提出指导意见,经送各部委征求意见,并就21个部门提出的83条意见认真研究达成一致后,20141211日上报国务院,2015114日国务院常务会议审议并原则同意,116日报党中央审定,226日中央政治局常委会议审议通过,323日印发,42日正式对外公布。

  (二)框架和内容

中央《决定》主要突出了四个方面。一是突出贯彻落实习近平总书记和李克强总理重要指示批示精神,从全局出发考虑供销社综合改革,体现在推进中国特色农业现代化中的责任与担当;二是突出为农服务,把提升服务能力作为改革的根本目的和贯穿《决定》的红线,并据此提出更有现实针对性的要求与举措;三是突出合作经济属性,在密切与农民关系、强化层级联系、增强整体合力方面提出明确要求;四是突出市场化方向,立足在市场竞争中添活力、增实力、强服务、谋发展,更多运用市场方法、经济手段加强基层社组织建设、开展经营服务业务、提升为农服务水平。

《决定》分三板块五部分19条。第一版块是总体要求,共3条,阐述深化改革的紧迫性、重要性,明确指导思想、目标任务和基本原则。第二、三、四部分为第二板块,是服务农民和深化改革的主要内容,共12条,突出(1)拓展经营服务领域、更好履行职能职责,做法是:创新农业生产服务方式和手段,提升农产品流通服务水平,打造城乡综合服务平台,稳步开展农村合作金融服务;(2)推进基层社改造、密切与农民的利益联结,做法是:强化基层社合作经济组织属性,加快推进基层社改造,领办创办农民专业合作社,加强基层社扶持;(3)创新供销社联合社治理机制,增强服务“三农”实力,做法是:构建联合社主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系,理顺层级和社企关系,创新治理结构。第五部分为第三板块,共4条,强调加强改革领导和支持力度,专条部署供销社立法工作,确定起草供销社条例。

(三)重点问题及举措

1.对供销社的定位

《决定》开篇就明确“供销合作社是为农服务的合作经济组织,是党和政府作好三农'工作的重要载体”。这是党中央对供销社的全新定位,既与中发19955号文件“把供销合作社真正办成农民的合作经济组织”和国发200940号文件“供销合作社是为农服务的合作经济组织”一致,强调“合作经济组织”属性,又增加了“是党和政府作好三农'工作的重要载体”的全新界定,突出了供销社在“三农”工作中的重要地位,充分表明深化综合改革绝非仅从供销社单一主体出发,而是站在“三农”全局作出的重大部署,目的是把供销社打造成“党和政府抓得住、用得上的为农服务骨干力量”。

围绕上述定位,结合供销社存在的困难和问题,《决定》以习总书记“三个适应”(适应社会主义市场经济需要、适应城乡发展一体化需要、适应中国特色农业现代化需要)为总要求,提出“三个以”的改革方向和实现“三个一”的改革目标。“三个以”即“以密切与农民利益联结为核心,以提升为农服务能力为根本,以强化基层社和创新联合社治理机制为重点”,“三个一”即一个体系、一个平台、一条桥梁纽带——“与农民联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织体系”、“服务农民生产生活的生力军和综合平台”、“党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带”,最终建设成符合“三个适应”要求的组织体系和服务机制。这是文件总纲,也是框架和条理。整个文件就按这总纲展开。

2.拓展服务领域

根据“三个以”方向和“三个一”目标,《决定》从“拓展经营服务领域”入手,提出“更好履行为农服务职责”的要求。“拓展经营服务领域”是老话题。1984年,主管供销合作社工作的田纪云副总理推动供销系统“五突破”(突破劳动制度、突破农民入股限制、突破经营范围和领域、突破商品购销价格)、“六发展”改革,“五突破”第三个就是“突破经营范围和领域”,而且“发展为商品生产的系列化服务、发展横向经济联合、发展农副产品加工业、发展多种经营方式、发展农村商业网点、发展教育和科技事业”的“六发展”,核心还是突破经营范围和领域。1995年中央5号文件也指出供销合作社要“从单纯的购销组织向农村经济的综合服务组织转变,大力发展加工、销售企业为龙头的贸工农一体化、产供销一条龙经营,带动千家万户连片兴办农产品商品基地和为城市服务的副食品基地,发展农产品加工、储藏、运输业和其他二、三产业”,1999年国务院5号文件再强调:“要努力开拓城乡市场,拓宽为农服务领域,增强为农服务功能……围绕农业生产的主导产业和骨干产品,把生产、加工、销售等环节联成一体”,凡是农民需要的商品和服务“都要积极组织经营”。2009年国发40号文件则以发展农业生产资料现代经营服务、农村日用消费品现代经营、农副产品现代购销、再生资源回收利用等“四大网络”为主,强调“强化农村综合服务”,要求按农民生产生活实际需要“拓展服务领域,创新服务方式,在继续搞好农资、农副产品、日用消费品经营基础上,积极开展文体娱乐、养老幼教、劳动就业等服务”。并要求各级政府推进公共服务向农村延伸,供销社要“参与建设主体多元、功能完备、便民实用的农村社区综合服务中心”,同时提出鼓励供销社企业法人“按照市场准入条件参与组建村镇银行,支持供销合作社领办的农民专业合作社开展农村资金互助社和互助合作保险试点工作”等具体政策。由此可见,自上世纪80年代,拓展服务领域就是贯穿供销社改革的主线,但局限于改革开放及对市场经济体下供销社功能的认识,即便把服务领域拓展到金融、保险行业的2009年国发40号文件,依然是以传统经营服务网络为主的修修补补,而非根本性变革。

这次《决定》不仅把“拓展服务领域”作为深化综合改革的先导任务,在明确指导思想、基本原则后专章表述,且在仅196600多字文件里占4条近1300字,超过总篇幅四分之一,足见其地位和分量。中央如此重视拓展服务领域,只能说明全国供销系统虽在拓展经营服务领域上作出了大量探索,却总体进展不大,至今仍有大批供销社及企业仍徘徊在传统购销领域,面对全面开放的市场,面对“供”让位于体私营商铺、电子商务、连锁超市,“销”让位于农民和各类新型经营主体,淡化甚至遗忘了为农服务宗旨,还没找准为农服务方向和突破口。这一点,在座各位都身处其中,深有体会。从2010年起,我社就把拓展经营服务领域列入年度目标考核,市社与各公司一道进行了诸如筹组小额贷款公司、供销企业集团、新建农贸市场等探索,都无果而终,我们组建集团公司的设想在全省是起步较早的,方案曾引起省社重视和参照,但囿于各种原因,省社集团公司早已挂牌运营且取得很好效果,我们至今还在探索和“研究”。

或许正因如此,《决定》专述拓展服务领域时,开篇就强调“要把为农服务放在首位”,既与供销社定位相呼应,又旗帜鲜明强调宗旨、指明方向,然后围绕农业生产、农民生活、农村服务、城乡衔接等农业现代化全领域,从“创新农业生产服务方式和手段”、“提升农产品流通服务水平”、“打造城乡社区综合服务平台”、“开展农村合作金融服务”四方面,指明服务内容与范畴。在“创新农业生产服务方式和手段”中,把以“大田托管、代耕代种、股份合作、以销定产等多种方式”破解“谁来种地”、“地怎么种”难题、推动农业适度规模经营的重任托付给供销社,要求供销社从农业生产耕、种、管、收、储、运、销全流程,提供农资供应、配方施肥、农机作业、统防统治、收储加工等系列化服务;在“提升农产品流通服务水平”中,提出“创新流通方式、推进产销对接”、“健全农资、农副产品、日用消费品、再生资源回收等网络”、“发展供销电子商务,形成网上交易、仓储物流、终端配送一体化经营,实现线上线下融合发展”等措施,并作出“将供销合作社农产品市场建设纳入全国农产品市场发展规划”,“有条件的地区,政府控股的农产品批发市场可交由供销合作社建设、运营、管护”、“继续实施新农村现代流通服务网络工程建设”等政策安排;在“打造城乡社区综合服务平台”中,要求适应新型城镇化和新农村建设需要,“加快建设农村综合服务社和城乡社区服务中心(站),为城乡居民提供日用消费品、文体娱乐、养老幼教、就业培训等多样化服务”、“发展城市商贸中心和经营服务综合体”和“生态养生、休闲观光、乡村旅游等新兴服务业”;在“开展农村合作金融服务”中,提出“有条件的供销合作社要按照社员制、封闭性原则,在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下,发展农村资金互助合作。有条件的供销合作社可依法设立农村互助合作保险组织,开展互助保险业务。允许符合条件的供销合作社企业依照法定程序开展发起设立中小型银行试点”,“鼓励有条件的供销合作社设立融资租赁公司、小额贷款公司、融资性担保公司,与地方财政共同出资设立担保公司”。上述内容涵盖了农业生产和农民生活方方面面,是党中央、国务院把供销社作为“三农”工作重要抓手的具体体现,凸现了供销社在服务农业生产、农民生活、农村社会经济发展中不可替代的地位和作用,也是党中央、国务院为支持供销社改革发展、提升供销社服务功能给予的最广泛最全面的市场准入,为供销社改革发展开拓了广阔的空间。

  3.基层社改革

拓展经营服务领域解决供销社在农业现代化进程中“能做什么”、“该做什么”、“怎么为农服务”问题,明确了供销社该从哪些方面加强与农业、农民和农村的联系,发挥为农服务功能,但如何把这些工作做好,则需从内部发力,解决与农民联系不紧密、体制机制不顺问题。如何解决?《决定》指明了两条路径:一个是推进基层社改造,一个是创新体制机制。

作为县以下直接面向农民的综合性经营服务组织,基层社是供销社的重要基础,无基层社,供销社就是空中楼阁,就不可能与农民建立紧密联系,更不可能发挥为农服务功能。基层社却又是改革探索中损失最重的,大多只剩“破房子、烂摊子、空壳子”,更有大量空白县(区)和镇(办),仅我市10县(区)133个镇(办)就只剩41个基层社,还有三个县纯粹空白。为此,《决定》首先强调以“强化合作、农民参与、为农服务”为总要求,因地制宜推进改造,方法上再次重申“合作经济组织属性”,重申它只是合作的、经济的关系,只能通过自觉自愿、互惠互利的合作来推进,而非行政手段或其他措施,必须按照“入社自愿退社自由、民主管理、按交易额返利和分红”的合作制原则,通过劳动合作、资本合作、土地合作多种途径,采取合作制、股份合作制等多种形式,广泛吸纳农民和各类新型农业经营主体入社,并健全和完善以利益为联结的治理结构和管理机制。同时作出鼓励村“两委”负责人、农村能人人社参选基层社负责人的政策安排。在此基础上,《决定》提出改造基层社、领办创办农民专业合作社两项任务,明确了支持基层社发展的具体政策,并分四层明确了改造方法,即:经济实力强的,重在拓展服务领域,发展生产、供销、消费、信用多种合作,把基层社“供销”职能拓展到生产、消费、信用领域,恢复建国初合作社综合性,“办成以农民为主体的综合性合作社”;经济实力弱的,重在政策引导、联合社帮扶、社有企业带动以提升服务能力;承包或租赁的,纳入经营服务体系,视起为供销社一员;在空白地区加快建设经营服务网点。与上述方法措施一致,《决定》提出“两个支持”、“两个允许”的扶持政策,即“支持基层社作为相关涉农政策和项目的实施主体,承担公益性服务。支持符合条件的基层社作为农民专业合作社进行工商登记注册,允许财政项目资金直接投向注册后的基层社,允许财政补助形成的资产转交注册后的基层社持有和管护。”“两个允许”是党的十八届三中全会提出的,十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》第六部分《健全城乡发展一体化体制机制》第20条指出:“鼓励农村发展合作经济,扶持发展规模化、专业化、现代化经营,允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”,2014年中央1号文件作了重申。但十八届三中全会决定和20141号文件都把“两个允许”限定于合作社,现实生活中有各类合作社,仅宪法列举的就有生产、供销、信用、消费等四种,目前却只有农民专业合作社获专项立法地位,为使“两个允许”适用于供销社,《决定》强调了“两个支持”,其中一个就是“支持符合条件的基层社作为农民专业合作社进行工商登记注册”,这是中央为使“两个允许”适用于供销社的特殊措施,也是《供销合作社条例》没出台前针对基层社注册登记障碍作出的过渡性安排。

  4.双线运行机制

创新治理机制,理顺供销社层级关系,是深化综合改革的另一重点。

供销社层级间关系,1995年中央5号文件明确为“自上而下的经济联合关系,内部实行联合社为成员社服务、各级联合社为基层社服务原则。联合社对成员社负有指导、协调、监督、教育培训人员的责任”。据此精神,1995515日全国供销总社第二次代表大会通过的《中华全国供销合作总社章程》把总社职能界定为“国务院领导下的全国供销合作社的联合组织,对全国供销合作社负有指导、协调、监督和服务的职责”。1999年国发5号文件又指出:“各级联合社在经济上独立承担责任,除国家委托的政策性经营业务外,上级联社不对下级联社下达经营任务。理事会的主要职能是,对成员社进行业务指导,协调与政府部门、社会组织的关系,行使本级社有资产出资人代表职能”。上述内容显示:过去对供销社职能都限定在本级内,对成员社仅是指导、协调而“不能下达经营任务”,2009年国发40号文件取消“对成员社”的限定,改为“各级联合社要认真履行指导、协调、监督、服务、教育培训职能”,有了对下级社“指导、协调、监督、服务、教育培训”的扩展,却没指明“指导、协调、监督、服务、教育培训”的职能边界,授权范围较模糊。

而且,供销社作为农民入股兴办的合作经济组织,最初资本主要来自社员股金,虽按1999年国发5号文件对社员股金做了清退,现存社有资产主要源自经营积累和国家政策扶持,原始资本形成方式却决定了各级社及企业“自主经营、自负盈亏”,也决定了不同层级除行业指导和经营合作外很难形成更紧密关系,尤其地级市社,由原地区社演变而来,地区作为省上派出机构,与县区及基层社无资本关联,统购统销时有按计划收购、调运、配置物资与商品的功能,与县区社联系较紧密,市场经济再无此功能,关系随之松散,各级社除管理运营本级企业,对下级社指导功能弱化,制约上下一致系统性、规模化服务效应的发挥,形成层级分割。

为改变这现状,《决定》以“政事分开、社企分开”为方向,以构建县以上社机关为主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系及“双线运行”机制为目标,通过直接授权、经济联系、机制创新三个方面的四项举措打通层级隔膜。

直接授权,是指《决定》首次明确“联合社肩负着领导供销合作事业发展的重要职责”,强调联合社“领导”地位和作用,并对全国总社、省和市地级社、县区级社职能职责、领导作用分别表述,即“中华全国供销合作总社要充分发挥领导全国供销合作事业发展的作用,贯彻落实党中央、国务院三农'工作方针政策,研究制定发展战略和规划,指导服务全系统改革发展,代表中国合作社参与国际合作社联盟事务。省级和市地级联合社要加强本区域内供销合作社的行业管理、政策协调、资产监管、教育培训,贯彻落实好上级社和地方党委、政府的决策部署。县级联合社要组织实施好基层社改造,强化市场运营,搞好直接面向农民的生产生活服务网点建设”。这是中央首次明确县以上社在系统中的领导地位,从职能和地位上理顺层级关系,也使县以上社不再是仅管本级企业的经济组织,更承担着领导和管理域内供销合作事业发展的重任。

经济联系,是指《决定》通过“允许上级社争取的同级财政扶持资金依法以股权形式投入下级社”和各级社将当年社有资产收益“按不低于20%的比例注入本级供销合作社合作发展基金。省、市地、县级联合社在自愿的基础上,将本级合作发展基金的一部分上缴上一级联合社合作发展基金,统筹用于基层社建设和为农服务”两项政策,从产权联结、经济利益、分配关系上加强各级社间的合作。

机制创新,是指《决定》中提出的建立下级社对上级社的工作评价机制、上级社对下级社的工作考核机制,打通层级壁垒的制度设计,为各级社纵向合作、横向联合、构建纵横交错的综合服务体系提供了政策保障。 

根据中央《决定》,2015722日全国总社第六次代表大会对《中华全国供销总社章程》做了修改。这是第四次修改,也是划时代的修改,标志就是第二条明确了“中国供销合作社是为农服务的以农民社员为主体的集体所有制的合作经济组织,是党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带和做好农业、农村、农民工作的重要载体。中国供销合作社分为基层供销合作社,县级、市级、省级供销合作社联合社,中华全国供销合作总社”,不仅写入习近平为核心的党中央对供销社的全新定位,还以“中国供销合作社”为限定,明确了“中国供销合作社”分“基层供销合作社,县级、市级、省级供销合作社联合社,中华全国供销合作总社”,把《章程》约定范围扩大到全国各级供销社,实质是使过去仅限定总社职能地位且只为其他各级供销社参照蓝本的《中华全国供销总社章程》,变成“中国供销合作社”《章程》,中华全国供销总社只是其中最高层级,在限定其地位和作用时又特别强调“中华全国供销合作总社是国务院领导下的全国供销合作社的联合组织,负责领导全国供销合作事业发展”,首次明确全国总社的“领导”地位和职能,同样,也明确了上下级社间的“领导”关系。

“双线运行”机制另一条线是社有企业支撑的经营服务体系,包括理顺社企关系和深化社有企业改革,而理顺社企关系又是“双线运行”机制的关键环节。

供销社作为经济组织,服务“三农”主要靠经济手段和利益联结,无社有企业支撑,服务功能就不可能发挥。为此,1995年中央5号文件就专条指出:“按照社企分开的原则,理顺各级供销合作社理事会与其所属企业的关系。各级供销合作社理事会是本社集体财产(包括所属事业财产)的所有权代表和管理者;拥有对所属企业主要负责人的聘任和解聘权,企业重大经营、投资活动的审批权,企业经营管理的监督检查权,享有财产受益权,但不干预企业的具体业务活动。各级供销合作社所属企业是独立的企业法人,拥有经营、用工、分配等自主权,实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”。但是,供销社诞生起就社企联体、相互混溶,可谓“无企不成社,无社亦无企”,社企关系特殊而复杂,如何理顺?不可能有通行的规范或规则,各地只能按总体要求因地制宜、实事求是地探索,自然很难取得整体性进展。1999年国发5号文件和2009年国发40号文件根据上述实际,仅从加强企业内部管理提出若干措施,对社企改革没做更多安排。这次《决定》根据县以上社机关参公管理的实际,对社企职责作出分别表述,着重突出社机关把握社有企业为农服务方向、加强社有资产监管、促进社有资产保值增值,并根据建立“双线运行机制”原则,提出“成立社有资产管理委员会,按照理事会授权,建立社有资本经营预算制度,并接受审计机关和同级财政部门的监督,以管资本为主加强对社有资产的监管。采取委派法人代表管理和特殊管理股股权管理等办法,探索联合社机关对社有企业的多种管理方式”。

“社有资产管理委员会”是全新制度设计,尤其符合从地级社演变而来的市级社实际。市社企业为社有独资,又无社员单位,县社除汉滨、旬阳、白河、汉阴等资产和组织保持相对完整,其他各县或无直属企业或无基层社,都不具备成立理事会条件,加之机关参公管理和经费财政负担,不能再作为出资人,如此,社有资产所有权代表地位及监管责任就难落实,导致社有企业不能按现代企业制度登记注册,名为公司,却因无明确出资主体,实为产权不清晰的非公司性法人,不能以经营管理的资产进行担保、抵押等融资,也难独立与其他经营主体进行参股或股权合作,重大事项决策上套用国企程序,还用“职工代表大会”作为公司权力机构,重大事项交职代会表决通过再报社机关,实质是以企业职代会代替了社机关所有者代表地位,这是错误的,实质是削弱甚至侵害社机关所有权。成立“社有资产管理委员会”,将社有资产所有者代表身份及地位落实到社机关下属“社有资产管理委员会”,以其作为出资主体,按现代企业制度对社有企业重新进行登记注册,既夯实社有资产所有者代表地位和责任,使其以管资本为主解脱该企业承担的责任,又通过明晰的产权关系和探索实行“委派法人代表管理和特殊管理股股权管理等办法”,确立企业经营主体地位,解除企业对社的依赖和社对企业不必要的束缚。

“委派法人代表管理”大家都明白,“特殊管理股股权管理”却是新名词。这名词用于中国改革实践,始于党的十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》,其中提出“对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度”。所谓“特殊管理股股权管理”,就是通过特殊股权结构设计,使创始人股东(原始股东)在股份制改造和融资过程中有效防止恶意收购,始终保有最大决策权和控制权,也就是把公司股票分两种,每种都有同等经营收益权,但创始人股东的股票却具有包括董事选举和重大公司交易的表决的特别投票权。它包括金股制和一股多权两种形式。金股制,就是股东只持有一股且不干涉日常运营、无收益权和其他表决权,但在特殊事项上享有独此一份否决权,这种方式通常用在政府对某些特殊行业的控制。一股多权制即每股享有若干表决权,也称多权股,目的是为保证原始股东对公司的控制权,限制外部股东对公司的控制或外国股东对本国产业的支配权。

《决定》在成立“社有资产管理委员会”理顺社企关系、夯实对资产监管责任后,又特别强调“接受审计机关和同级财政部门的监督”,这是依据社有资产性质提出的。社有资产源头在农民投资和合作制,发展中却历经“三分三合”,资产属性在全民和集体间变来变去,造成认识上的模糊,加之按国发19995号文件清退社员股金,一些人便认为股金清退后的资产就是员工经营积累,应量化到人分掉或折成个人股权搞股份合作制,一些地方也认为社员股金清退后社有资产就是国有,利用国企改制随意出售、转让或平调,造成社有资产流失,对此,中央早在19955号文件就指出“必须坚持供销合作社集体所有制性质。要保证入社农民共同所有财产,共同享受权益,共同承担责任和义务。供销合作社集体财产不能量化到人,不能分掉。一些地方存在的任意平调和处置供销合作社及所属企业的财产,把供销合作社的财产量化到职工个人,把供销合作社改成股份公司、搞股份合作制的做法,都是违背供销社性质的,必须坚决纠正”。国发19995号文件又强调“必须保护出资人权益,不准无偿量化并分掉社有资产”。社员股金清退后,部分社有资产确实源自经营积累,众多供销系统老员工确实作出了不可否认的历史贡献,但更多来自国家政策和资金扶持,至少在计划经济和统购统销下的垄断地位是政策赋予的,经营所用土地使用权是国家划拨的,同时还有项目资金扶持,自然具有一定的“全民”或“国有”性质。但《宪法》明确规定:“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”,所以,坚持社有资产集体所有,坚持供销社机关对本级社有资产的所有者代表地位,既是尊重历史,也是维护宪法权威,更有利于保护社有资产权益,在此基础上又不否认一定“全民”或“国有”成分,也实事求是的,增加“国家审计机关和同级财政部门监督”,既是对这一成分的认同,更重要的是在社机关内部监管基础上强化了外部监管,增加了一道“防火墙”,也可避免一些错误认识导致的社有资产流失。

5.法律地位

《决定》第三板块强调各级党委政府对深化供销社综合改革的领导责任,明确中央财政继续支持“新网工程”建设的政策,并专设一节论述供销社法律地位,部署研究起草《供销合作社条例》,这是前所未有的,充分显示中央对供销社特定法律地位的高度重视,而“在长期的为农服务实践中,供销合作社形成了独具中国特色的组织和服务体系,组织成分多元,资产构成多样,地位性质特殊,既体现党和政府政策导向,又承担政府委托的公益性服务,既有事业单位和社团组织的特点,又履行管理社有企业的职责,既要办成以农民为基础的合作经济组织,又要开展市场化经营和农业社会化服务,是党和政府以合作经济组织形式推动三农'工作的重要载体,是新形势下推动农村经济社会发展不可替代、不可或缺的重要力量”的论述,又更全面而深刻地重申了供销社在“三农”工作中的地位和作用,为供销合作事业发展开辟了更广阔天地。

  6.政策措施

《决定》部署了供销社综合改革任务,也提出了系列含金量很高的政策举措,具体包括三个方面:

(1)对已有政策的强调和重申:包括稳定县级以上社机关参公管理,继续支持“新网工程”和农业综合开发项目建设,支持社有企业承担化肥、农药等国家储备任务,重申社有资产属性和权益,抓紧处理财务挂帐、金融债务、企业职工养老保险等历史遗留问题。上述政策,有的过去已明确,没再重复表述,有的在国务院224日召开的深化供销社综合改革电视电话会上,汪洋副总理明确表示已召集相关部门研究落实办法,相信不久就会有可操作的政策措施出台。

(2)对已有但没明确适用于供销社的政策作出进一步明确表述:包括支持基层社作为相关涉农政策和项目的实施主体,承担公益性服务;支持符合条件的基层社作为农民专业合作社进行工商登记注册;允许财政项目资金直接投向注册后的基层社;允许财政补助形成的资产转交注册后的基层社持有和管护。

3)新增政策:包括鼓励村“两委”负责人、农村能人入社参选基层社负责人;做实供销合作发展基金,统筹用于扶持基层社和为农服务;允许符合条件的供销合作社企业依照法定程序进行发起成立中小银行试点;允许上级社争取的同级财政扶持资金依法以股权形式投入下级社;支持供销合作社组织实施社会化惠农工程。

总之,《决定》全面贯彻习近平总书记重要指示精神,以强化供销社在“三农”工作中的重要地位、提升为农服务能力为主旨,通过拓展经营服务领域、推进基层社改造、理顺各层级及社有企业间关系等措施,为深化供销社综合改革作出与时俱进的顶层设计,既通过改造基层社、组建“社有资产管理委员会”转变社有资本管理方式两项措施,强化基层社为支撑的组织体系和社有企业为支撑的经营服务体系,夯实供销社两大支撑点,又通过直接授权、经济联系和机制创新,打通从全国总社到省市地级社、县区社、基层社这一主干间的相互连接,确立了上级社对下级社的领导地位和职能职责。

  三、省委省政府《意见》解读

省委、省政府印发的《关于深化供销合作社综合改革的意见》(陕发〔201610),同中央《决定》整体框架、总体内容都基本一致,但又结合实际增添了许多陕西元素,为全面贯彻落实中央《决定》,提供了更切合实际的操作性。

一是结构上,省上《意见》虽仍为三大块,却在第二大块增加了“加快社有企业现代企业制度改革”专章,所以比中央多一部分,也多了4条,共23条。中央《决定》把社有企业改革放在“创新治理机制”中,着重于理顺社企关系、构建供销社经营服务体系,只对企业改革提出了原则性要求,省上列专章且按规模大、资产多、实力强和规模小、基础差、实力弱两类分别提出改革要求,尤其强调各级社有企业加强产权、资本和业务联结,推进相互参股、上下纵向整合和平级横向联合。

二是增加了部分陕西特色工作举措。在拓展经营服务领域中增加了“推广大荔模式,推动农资销售与技术服务有机结合,加快农资农技物联网应用与示范项目建设”、“实施一县一品、百县百品农产品展示展销工程”;在推进基层社改造中增加了“实施基层社振兴计划,持续开展省级基层社标杆社'创建活动”;在建立现代企业制度中增加了“实施名企、名牌、名家培育计划”、“健全社有企业股东会、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的运行机制,建立选人用人机制、与绩效挂钩的激励约束机制,完善财务、预算、审计、产权交易、资产处置、重大投融资等各项管理制度,促进企业管理向集约化、精细化转变”,还专条要求“充分发挥省供销企业集团示范带头作用”;在加强组织领导中增加“高度重视供销合作社领导班子建设,选拔素质高、能力强的干部充实到各级联合社的领导班子,特别是选好配强县级联合社领导班子。省上建立由省委农村工作领导小组办公室和省供销合作总社牵头,省编办、省发展改革委、省民政厅、省财政厅、省人力资源和社会保障厅、省国土资源厅、省农业厅、省商务厅、省政府法制办、省扶贫办、省金融办等部门参与的厅际联席会议制度”、“省级财政要落实对“新网工程”“农业综合开发”等中央财政资金扶持项目的配套支持资金”等内容。

增加的内容都简明扼要、清晰具体,具有很强指导作用和现实操作性,为贯彻中央《决定》提供了更明确的地方性政策,也充分显示省社贯彻中央《决定》的力度与深度。中央《决定》出台后,省社的工作变化很大,产业精准扶贫、电子商务、一县一品展示展销、行业协会建设都有声有色,尤其是充分利用“允许上级社争取的同级财政扶持资金依法以股权形式投入下级社”这一政策,紧紧抓住产业精准扶贫的机遇,把省上统筹的扶贫资金争取到供销社投资和管护,为提升服务“三农”能力、壮大省供销企业集团经济实力、创造更大社会和经济效益,奠定了坚实基础,在电子商务上确定安康为全省示范市,对列入示范的县区给予资金扶持,我市五县区已获扶持资金1500万元。省社创造性地贯彻落实中央《决定》精神,通过努力作为获得省委省政府好评,使省委省政府和社会各界看到陕西供销是想干事、能干事、能干成事的,为全省供销人赢得了信任和尊重,也为《意见》争取到许多干货、硬菜。省供销社的变化为我们树立了榜样,至少说明有为才有位,有担当才会赋予你责任。

(“大荔模式”,是由大荔县政府和陕西荔民农资连锁有限公司共同探索,采取“政府引导+企业运作+技企结合+技物配套服务”运行机制和“政府引导、群众点菜、科技送餐、企业埋单”服务方式,构建起农资农副连锁经营网络和农技服务三级网络,实行农资产品采购、标识、配送、价格、核算、服务“六统一管理”和农技农资双向服务、农资农副双向流通、农业科技双向推动的新型服务模式。)

三、市委市政府《实施意见》解读

(一)起草过程

中央《决定》出台后,市委、市政府高度重视,徐启方市长两次到市供销社调研,201512月又亲率10县区政府主要负责人赴省供销社衔接,与省供销社达成“共建产业精准扶贫示范市和电子商务示范市合作框架协议”,鲁琦副市长多次到供销社听取汇报,并于2016112日指示市供销社着手调研、起草《实施意见》,提出在“供”上谋转型、在“销”上求创新、在“社”上强改革的总体思路。20166月,省委、省政府《深化供销合作社综合改革的意见》出台后,鲁琦副市长再就起草切合安康实际的《实施意见》作出安排。《实施意见》草稿形成后,又认真审读、修改,并指示送发改、财政、人社、国土、规划、住建、农业、商务、工商、税务、环保等部门征求意见,对征求的意见建议认真研究并吸收采纳后,上报市政府,2016128日市政府常务会议审议通过后报市委审定,2017221日市委常委会审定通过,即将印发。

    (二)框架和内容

  作为贯彻落实中、省重大决策部署的《实施意见》,结构与中、省《决定》和《意见》基本一致,但又不尽相同。中、省《决定》和《意见》专章强调“拓展经营服务领域”,市委市政府《实施意见》而是将其融合于“主要任务”中,在明确指导思想、目标任务和基本原则后,直接以“实施四大工程'、全面提升为农服务水平”、“深化基层社改造,夯实为农服务基础”、“创新治理机制,提升为农服务能力”、“深化社有企业改革,壮大为农服务实力”等四个层次明确深化改革任务,总体可概括为实施“四大工程”、推进“四方面改革”,因此,除引言说明政策依据外,就“总体要求”、“主要任务”和“保障措施”三部分20条,比中、省《决定》和《意见》简洁,更具地方特色。

  1.主要内容

任何文件都须结合现实状况解决现实问题。安康供销系统现状可谓“骨架尚存、体力不济、气血不畅”。

安康供销合作事业起步于1934年,那时,陕西省合作事务局到安康设立分所,使安康人知道了供销合作社这个全新名词,但到1949年,虽发展各类合作社859个,却“有形式无内容”,对生产和供销贡献“为数甚微”。19501月安康全境解放,6月陕西省合作局筹办安康分区合作办事处掀开安康供销事业新篇章,此后虽历经与商业的“三分三合”,但受益于计划经济下的统购统销政策,鼎盛时曾有市直企业5个、供干校1所及10个县区联合社、89个基层社、39个县属企业、16个生产厂家、445个分店、573个双代店、2423个经营服务网点,集镇中心位置和最大门店基本都供销社的,人员流动稍多处就有供销双代店,这些社、店为城乡居民日常生活品供应和发展蚕桑、茶叶、生漆、油桐、苎麻、木耳、香菇等农副产业都作出了重要贡献。改革开放初期,土地承包和农村市场放开,农民成为农业生产经营主体,供销社功能弱化,尤其1982年全国总社撤并,一些县把供销社仅作为商贸流通的补充,以租赁经营、租瓤卖壳等形式探索商业体制改革,甚至撤销供销社机关,将社有资产卖光卖净,致大量基层社瘫痪,社有资产流失,经营服务网点散落,即使机构和网络相对稳定的旬阳、白河、汉滨等县区,也因定位不清、方向不明、经营不善、管理不力、发展无序,陷入举步维艰境地,不仅不能发挥为农服务、促农发展功能,部分基层社还因员工生活困难、历史遗留问题多且难解决,成为影响稳定和谐的重要因素。

1995年中央作出《深化供销合作社改革的决定》后,市委市政府按照中、省部署,先后解决了市社机关参公管理、经费全额纳入财政预算、社员股金清退、历史挂帐核查、银行债务处置、离休老干部养老及医保财政负担、供销干校员工财政供养、困难企业养老统筹补助、“五七工”纳入社会保障等问题,市供销合作事业得到极大恢复和发展,目前,撤并的县社得到恢复,10县区社机关经费都纳入财政预算,汉滨区、镇坪县社机关实行参公管理,全市10个县级社组织机构完整,基层社却仅41个(汉滨区11个、旬阳县10个、汉阴县7个、白河县5个、紫阳县4个、宁陕县2个、岚皋县2个)、领办创办农民专业合作社仅147个(汉滨区27个、旬阳县27个、平利县24个、紫阳县21个、白河县17个、岚皋县14个、镇坪县10个、汉阴县7个),组建专业合作社联合社25个(紫阳县5个、平利县5个、汉滨区4个、镇坪县3个、宁陕县2个、石泉县2个、旬阳、白河、岚皋、汉阴各1个),社有独资企业29家,这是基本骨架。

这些骨架总体上却“体力不济”。基层社和社有企业是经营服务的主要力量,我市基层社少而弱,镇(办)覆盖率不足三分之一且队伍老化、观念落后、人气不旺、实力不强,可谓前沿阵地兵员匮乏。社有企业29个,除旬阳、白河、汉滨、汉阴等县区少数企业,包括市社企业在内大都靠资产收益维持生存,何谈服务农民生产生活、创办专业合作社、组织农民适度规模经营、引领特色支柱产业发展、破解“谁来种地、地怎么种”难题?不同层级社和社有企业间又因原始资本各有其主,很难联合合作,尤其是地区社演变而来的市社,与县区和基层社资本关联度低,加之统购统销政策下收购、调运、配置物资与商品的功能丧失,上下关系极松散,没形成统一的行业领导关系,社机关与企业间因资产所有者地位和责任没落实,企业管理运营的资产与社机关在登记注册上没明确法律关系,制约着现代企业制度建立和完善,以致上下左右都“气血不畅”。

根据上述现状,《实施意见》第一部分提出实施现代特色农业生产服务、农村现代流通电子商务、城乡社区综合服务提升、农村合作金融服务等“四大工程”,重在明确供销社在农业现代化进程中干啥、咋干,解决新的历史条件下供销社对农民“供”啥和特色农产品咋“销”的问题,并根据各项“工程”的重点及工作关联性,“现代特色农业生产服务工程”着眼于农业生产全过程,以安康当前和今后一个时期精准扶贫是农村工作重中之重为前提,紧密结合市政府与省社签订的产业精准扶贫战略框架协议,以加快现代农产业精准扶贫示范市建设为主线,结合培育产业精准扶贫企业和新型农业经营主体,把中、省《决定》和《意见》中“加强与各类新型农业经营主体的合作,采取大田托管、代耕代种、股份合作、以销定产等方式,为农民和各类新型农业经营主体提供农资供应、测土配方施肥、统防统治、收储加工等农业社会化服务。推动农资销售与技术服务有机结合,加快农资农技物联网应用与示范项目建设。鼓励农民合作社、基层社和社有企业采取多种方式参与土地承包经营权流转,推动农业适度规模经营”贯穿其中。实施“农村现代流通电子商务工程”着眼于农产品流通,以加快推进供销电子商务示范市建设、构建“网上供销社”为重点,突出生态富硒农产品市场建设和多元化销售,提出“构建安康中心城市农产品批发市场为起点,县城农贸市场为节点,社区(乡镇)菜市场为终端,连锁生鲜超市、车载流动网点为补充的城乡一体、有序衔接的农产品现代流通体系。加强龙头企业+农民专业合作社+农民+基地'产业化经营体系建设,推进农批、农超、农校、农社、农企'等产销对接,提升农产品流通服务能力”等任务,把中、省“有条件的地区,政府控股的农产品批发市场可交由供销合作社建设、运营、管护”的支持政策,明确为“县区和镇(办)可将政府控股的农产品批发市场交由供销合作社运营、管护。支持供销合作社改造提升镇(办)集贸市场”,要求“依托县级供销社建立电商运营服务中心、农产品营销实体店和仓储物流配送中心,发展网上交易、仓储物流、终端配送'一体化新型流通业态,打造安康供销、一县一品'生态富硒农产品电商平台,到2020年,在全国建立十城百店'生态富硒农产品直营店,各县区成立电商运营服务中心和电子商务公司,全市供销系统电商交易规模占总额40%以上”。实施“城乡社区综合服务提升工程”着眼于大力推进的新型城镇化、特色小镇和移民(脱贫)新村建设,要求与农村社区建设、现代农业发展、农民生产生活需求同步发展农村综合服务社和城乡社区服务中心(站),提供日用消费品、文体娱乐、养老幼教、就业培训等“全方位、一站式”服务,同时“整合城乡供销合作社资源,提升沟通城乡、服务三农'辐射带动能力,发展城市商贸中心、经营服务综合体及生态养生、休闲观光、乡村旅游等新兴服务业。规范建设再生资源回收网点,促进资源循环和高效利用,改善城乡生态环境,建设美丽乡村”。实施“农村合作金融服务工程”结合我市列为全国四个政策性金融扶贫实验示范区的机遇,提出“发展小额贷款、融资担保、村镇银行、互联网金融、农村互助合作保险等金融服务。有条件的供销合作社可按照社员制、封闭性原则,在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下,发展农村资金互助合作。推动符合条件的社有企业依法依规组建中小型银行”。

上述内容各有侧重,总体都围绕“强身健体”、提升能力这一目标,明确供销社做什么和怎么做。这也是最具安康特色部分。

第二、三、四部分着重于打通筋脉、解决“气血不畅”问题,即按中央《决定》要求,推进基层社、县区社、市社和社有企业“四大方面”改革。这部分总体与中、省一致,但也有不同之处。一是提出以合作为核心在空白镇办创办新型基层社;二是针对社有企业靠资产收益维持生存的现状,对收缴20%年度资产收益作为合作发展基金的政策作了适当变通,提出从财政上已有的产业发展基金划出一部分,用于发展农民专业合作组织、基层社改造和生态富硒农产品展示展销;三是根据我市实际,对社有企业改革只提了“以健全和完善现代企业制度为核心”的原则要求。我市社有企业,除参股、股份合作和项目资金扶持的,市、县区直属29个独资企业都还是出资人不明确的非公司性法人,而且,国家只分了企业、事业、机关、团体四类法人,基层社非团体、非企业、非机关和事业单位,却又四类属性兼而有之,工商登记到底归哪一类?一些法学专家在新编民法典中建议专设一供销社法人,结果如何尚无定论,在无定论前,中央提出允许基层社以农民专业合作社注册的过渡办法,如此,基层社企业也很难明确出资主体,一些地方注册为个体或民营,既难获政策扶持,又易致资产流失,很不规范。要按照现代企业制度改革,首先必须明晰产权。中央根据供销社数重职能、双线运行的特点,提出组建社有资产管理委员会作为资产所有者主体,既能理顺社企关系,又能解放企业活力,是体制机制的创新。所以,不管企业怎样改,成立社有资产管理委员会都是基础性工作,社有资产管理委员会成立后作为出资主体对企业重新登记注册,把非公司性法人变为公司性法人,并重新界定机关和企业职责任务,使机关和企业各归其位、各谋其事,完善企业法人治理结构,对盘活存量资产、创造增量效益、推动纵向联合和横向合作、组建供销集团、建立绩效挂钩的奖惩激励机制,都十分重要和必要。

第三部分“保障措施”着重强调综合各级党委政府对深化综合改革的领导责任和相部门支持配合、形成合力,并与中、省一致,重申解决历史遗留问题的系列政策,主要包括落实产业精准扶贫配套资金、对供销经营服务业务予以优先支持、保持供销社所属单位及资产完整、解决相关历史欠帐和加强自身队伍建设。

总之,《实施意见》以中央《决定》和省上《意见》为依据,又结合安康实际具有自身特点,总体上没中央《决定》的宏大精深,也不像省上《意见》那样高屋建瓴,但中、省主要政策和措施都没遗漏,只要真正贯彻落实,是完全可以改变全市供销系统现状,提升服务能力和水平的。

 

 
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